2018년 6월 제7회 지방선거 당시 경북도의원 경주시 제1선거구 획정이 헌법에 어긋난다고 헌법재판소가 판단했다.

시민단체 `정치개혁공동행동`과 `인천평화복지연대`가 인천·경북 시도의회의 선거구 획정을 규정한 `공직선거법 제26조 제1항 별표2`는 위헌이라며 낸 헌법소원 사건에서 헌재가 지난달 28일 재판관 전원일치 의견으로 위헌 결정한 것.

헌법불합치는 위헌 결정으로 해당 법률을 바로 무효화하면 법의 공백이 생기거나 사회적 혼란이 우려될 때 국회에 시한을 주고 법 개정을 유도하는 것이다. 국회는 2021년 12월31일 이전까지 해당 조항을 개정해야 한다.

지난해 헌재는 투표가치의 평등을 보장하기 위해 인구가 가장 많은 선거구와 가장 적은 선거구의 유권자 수 비율(인구비례)을 기존 4대 1에서 3대 1로 바꿨다. 이 기준을 적용한 첫 판단이 나온 것이다.

시·도의원 선거구는 전체 선거구의 평균 인구수를 기준으로 지나치게 인구수가 많거나 적지 않도록 조절해야 한다. 선거구별로 적당한 인구수가 배치돼야 유권자 1인당 투표가치가 평등하게 배분되고 선출된 사람의 대표성도 확보되기 때문이다.

헌재는 기존에는 인구비례를 4대 1(인구편차 상하 60%)로 하면 된다는 입장이었다. 인구가 가장 많은 선거구와 가장 적은 선거구의 차이가 4배를 넘지 않아야 한다는 것이다. 그러나 이 기준을 헌재가 설정한 지 11년이 지났고, 1인의 투표가 다른 1인의 투표에 비해 4배의 가치를 가지는 경우도 발생해 투표가치의 불평등이 지나치다는 지적이 나왔다.

이에 헌재는 지난해 6월28일 시·도의원지역구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계를 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경했다.

헌재는 2018년 6월28일(2014헌마189),  2007년 3월 29일 2005헌마985등 결정에서 인구편차의 허용기준으로 삼은 인구편차 상하 60%의 기준에 의하면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 네 배의 가치를 가지는 경우도 발생하게 되어 투표가치의 불평등이 지나친 점, 위 기준을 채택한지 11년이 지났고, 새로운 인구편차 허용기준은 2022년에 실시되는 시·도의회의원선거에 적용될 것인 점 등을 고려하면, 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있다며, 인구편차 상하 50%로 변경했다.

헌재는 인구편차 상하 33⅓%의 기준이 선거권 평등의 이상에 보다 접근하는 안이지만 위 기준을 적용할 경우 각 자치구·시·군이 가지는 역사적·문화적·경제적인 측면에서의 지역대표성과 도시와 농어촌 간의 인구격차를 비롯한 각 분야에 있어서의 지역 간 불균형 등을 충분히 고려하기 어렵다고 지적했다.

또한 인구편차의 허용기준을 엄격히 하면 행정구역을 분할하거나 기존에 존재하던 선거구를 다른 선거구와 통합하거나 시·도의원의 총 정수를 증가시키는 등의 방법으로 시·도의원지역구를 조정하여야 하는데, 이를 위해서는 조정안이 여러 분야에 미치게 될 영향에 대하여 면밀히 검토한 후 부정적인 영향에 대한 대책을 마련하고, 어떠한 조정안을 선택할 것인지에 관하여 사회적 합의를 형성할 필요가 있으므로, 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 채택하는 경우 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 매우 큰 점도 고려되어야 한다며, 현재의 시점에서 시·도의원지역구 획정과 관련해 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하는 것이 타당하다고 결정했다.

경북 전체 선거구의 평균 인구수가 4만9880명인데 지난해 경북도의원 선거구 획정당시 경북 경주시 제1선거구수는 7만5360명으로 인구편차가 51.60% 로 나타났다.

헌재는 이를 들어 “경주 제1 선거구 부분은 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다”고 밝혔다.

헌재는 이에 대해 "시·도의원 지역구의 인구편차 허용기준을 적용하여 시·도의원 지역구에 대하여 위헌으로 판단한 최초의 결정"이라고 설명하면서 "다만 헌법재판소는 재·보궐선거가 치러지는 경우 선거구 구역표의 부재·변경 등으로 인하여 혼란이 발생할 우려가 있는 점을 고려하여, 입법자가 2021년 12월 31일을 시한으로 위헌인 선거구구역표 부분을 개정할 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 했다"고 설명했다.

헌법재판소의 결정에 따라, 2022년에 실시될 시·도의회의원선거에서는 각 시·도의 평균인구수를 기준으로 인구편차 상하 50%의 범위 내에서 시·도의원 지역구를 획정해야 한다.

이번 헌재 판결은 2022년 제8회 지방선거에서 선거구 개편의 주요한 이슈가 될 것으로 예상된다.

경주시의원 및 경북도의원 선거구 획정에 자유한국당 입김 지나쳐

한편 공직선거법에 규정하는 도의원 선거구는 국회가, 시도 조례로 정하는 시(군구)의원 선거구는 경북도의회가 결정하지만, 획정과정에서 지역내 정치적 역학관계를 반영할수 밖에 없다는 비판이 적지 않다. 

시.도 시군구 선거구획정위원회는 ‘선거구획정안을 마련함에 있어서 국회에 의석을 가진 정당과 해당 자치구·시·군의 의회 및 장에 대하여 의견진술의 기회를 부여’하도록 돼 있지만 자유한국당이 자치단체장, 시의회의장등을 사실상 독식하고 있는 광역의원은 물론 기초의원 선구구 획정과정에서 자유한국당의 영향력이 절대적이다.

경북도의원, 경주시의원 선거구 획정과정에서도 이는 가감없이 드러났다.

지난해 획정한 도의원 선거구는 2017년 12월31일 기준으로 제1선거구 인구수는 7만5360명, 제2선거구 7만834명, 제3선거구 6만238명, 제4선거구 5만704명으로 제1선거구 인구가 제4선거구 보다 2만4656명이나 많았다.

경북도의원 경주시 제1선거구의 경우 당초 황성, 중부, 성건, 현곡면 등 4개 동(면)으로 구성됐으나 선거구 획정과정에서 당초 3명을 선출하던 시의원 선거구 2개를 모두 2명을 선출하는 선거구로 개편하면서 제2선거구에 있던 황오동을 제1선거구에 포함시키는 우여곡절을 겪으면서 제1선거구 인구수가 크게 증가했다.

시의원선거에서 3인선거구를 없애는 대신 2인선거구로 조정하는 과정에서 경북도의원 제1선거구 인구수가 크게 증가했고, 결국은 이번 선거 불일치 판단에 까지 이르게 된 것으로 볼수 있는 것이다.

경주시의원 선거구의 인구수도 불균형하기는 마찬가지다. 

인구수가 가장 많은 시의원 가 선거구(황성·현곡)가 4만5290명인데 비해 가장 적은 라 선거구(감포·양남·양북)는 1만6836명으로 무려 2만8454명의 차이가 났다.

다 선거구 2만7212명, 라 선거구 2만6786명, 바 선거구 2만 6598명, 사 선거구 2만2487명, 아 선거구 2만8217명 등으로 시의원 9개 선거구 가운데 6개 선거구가 가선거구와 라선거구 인구수 차이보다도 적은 수의 유권자수를 보유한채 선거를 치렀다.

표의 등가성에 심각한 의문이 제기된 것이다.

이번 헌재 판결기준대로 라면 시의원 경주시 가 선거구는 편차가 무려 57.9%에 달해 헌법불합치 선거구가 된다.

즉 당초 경북도 시군의원선거구획정위원회가 잠정 획정한 계획안에서는 경주시의원의 경우 2개 선거구에서 3명씩, 나머지 6개 선거구는 2명씩 선출하는 방안이었지만,자유한국당 소속의원이 절대다수인 경북도의회 심의 과정에서 선거구 1개를 증설하고, 9개 선거구에서 모두 2명씩 선출하는 것으로 크게 수정됐으며, 이 과정에서 선거구별 인구수 차이도 크게 나게 된 것이다.

당시 경주지역 시민사회단체들은 자유한국당의 독식 욕심 때문에 시의원 선거구 획정이 지역대표성 및 표의 등가성을 확보하는데 실패했다고 비판했었다.

지난해 경북도의원 경주 제1선거구에서는 4만359명이 투표, 재선에 도전한 자유한국당 배진석 후보가 58.81%, 2만3063표를 받아 41.19%, 1만6156표를 받은 더불어민주당 김동선 후보를 따돌리고 재선에 성공했다.