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[분석] 김석기의원 발의 신라왕경특별법, 이번에는 가능할까?
김종득 기자  |  abc@gjfocus.co.kr
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승인 2017.05.30  17:33:32
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김석기 국회의원이 29일 신라왕경 핵심유적 복원·정비에 관한 특별법(이하 신라왕경특별법)을 발의했다. 
제17대 국회에서 정종복 국회의원이 역사문화도시조성특별법, 제19대 정수성 의원이 신라왕경 특별법 제정안을  발의했으나 두번 모두 실패한데  이어 세 번째 도전이다.
그동안 번번히 실패했던 '경주만을 위한 특별법' 제정이 김 의원 임기내에 성사될수 있을지 여부가 주목된다.

김 의원이 발의한 신라왕경특별법은 2014년부터 2025년까지 12년동안 국비 6615억원, 시비 1985억원, 도비 850억원등 9450억원에 달하는 막대한 예산이 투입되는 신라왕경핵심유적 복원사업의 안정적인 추진을 위해 법적, 재정적 안전장치를 확보하기 위한 것이다.

김 의원은 “장기 추진사업의 경우 정부의 정책변경, 재원확보의 어려움 등으로 인해 사업의 안정적 추진이 어려울 수 있다는 우려가 많아 특별법 형태의 제정법을 발의했다”고 설명했다.

이 법안은 △신라왕경 핵심유적 복원·정비 종합계획 수립(5년 주기) 대통령 소속의 복원·정비위원회 구축 △신라왕경 핵심유적 연구·지원 재단 설립 및 운영 등을 두고 있다.
무엇보다 핵심적인 내용은 신라왕경 핵심유적 복원·정비사업에 필요한 예산을 안정적으로 확보하기 위한 특별회계 설치 신설조항이다.
일반회계이외의 별도의 예산을 수립해 안정적으로 사업비를 확보하겠다는 이 법 제정의 핵심목적인 것이다.

역사문화조시 조성 특별법, 신라왕경특별법 제정 연이어 실패
   
▲ 새누리당과 경주시가 공동으로 2013년 12월12일 서라벌문화회관에서 개최한 신라왕경 복원 정비를 위한 특별법 제정 시민토론회. 경주시 용역을 거쳐 정수성 의원이 특별법을 발의했지만, 무산됐다.

지난 2005년 참여정부는 경주를 우리나라를 대표하는 역사문화도시로 조성한다면서 2006년부터 2035년까지 30년동안 3조3000억원의 막대한 예산을 투입해 단계적 유적정비 방안을 제시했다. 
경주의 큰 그림을 새롭게 하는 계획이 발표되고 막대한 예산이 투입되자 경주지역 국회의원들은 저마다 경주만을 위한 특별법 제정을 앞다퉈 약속했지만, 결과는 번번히 실패로 끝났다.

제17대 국회에서 정종복 의원은 2006년 9월, 세계역사문화도시 조성 및 지원에 관한 특별법안을 발의했지만, 소관상임위원회인 문화관광위원회 심의도 통과하지 못하고 제17대 국회임기가 종료되면서 자동 폐기됐다.

박근혜 대통령이 후보시절 선거공약으로 경주역사 문화창조도시를 조성하고, 황룡사, 신랑왕궁을 복원하겠다는 구상을 밝히고 대통령에 당선됨으로써 경주만의 특별법 제정에 대한 시민들의 기대는 한껏 부풀어 올랐다. 그러나 그이후에도 입법으로 이어지지는 못했다.

신라왕경핵심유적복원 정비사업은 박 전대통령 취임직후인 2013년 10월 확정됐다.
경주시.문화재청, 경북도가  업무 협약을 헤결하고, 역사문화도시 조성사업이 시행된 지난 2006년부터 2013년까지 투입된 1112억원을 포함 2014년부터 2015년까지 9450억원의 예산을 투입해 월성, 황룡사 등 8개 핵심유적을 복원, 정비하겠다는 계획이 발표된후  특별법 제정은 또한번 경주지역의 관심사로 대두됐다.

경주시는 업무협약 체결직후 당시 집권여당인 새누리당경북도당, 경주시당원협의회와 함께 시민대토론회를 열어 여론을 환기시키는 한편 2014년에는 경북대에 의뢰에 특별법제정을 위한 용역을 실시하기도 했다.

제19대 국회에서 정수성 국회의원은 2014년 10월, 동료의원 48명의 서명을 받아 신라왕경 핵심유적 복원․정비에 관한 특별법안을 발의했지만 상임위 통과조차 하지 못한채 임기만료료 자동 폐기됐다.

특별법 제정, 이번에는 될까?...전망 엇갈려
김석기 의원이 이번에 발의한 신라왕경특별법은 제20대 국회에서 과연 입법으로 이어질수 있을까?

전망은 엇갈린다.
김석기 의원은 이번 법안 발의에 국회의원 181명이 서명한 사실을 들어 강한 자신감을 내비치고 있다.
김 의원은 “181명에 달하는 공동발의는 개별 의원 법안으로 역대 최고인 것으로 알고 있으며, 그만큼 여·야 정치권에서도 많은 관심을 가지고 있는 것으로 해석된다”며 “국익을 위한 국가정책사업인 만큼 20대 국회 임기 내에 법안이 통과될 수 있도록 모든 역량을 집중하겠다”고 각오를 밝혔다.

김 의원은 연내에 정부 관계자, 각계 전문가들과 함께 법안의 내용과 실효성을 검토하는 토론회 및 공청회를 여는 등의 입법활동을 벌인다는 계획이다.

그러나 실제 법안 제정으로 이어질지는 불투명하다는 전망이 적지 않다.
제20대 국회의원 임기가 아직 3년가까이 남아 있긴 하지만, 이번에도 논의만 무성한채 실패할 가능성도 배제할수 없다는 것이다.

첫번째로 거론되는 것이 법체계상의 이유로 반대에 부딪칠 가능성이다.
이와관련해서는 2013년 12월16일 경주시와 경상북도, 새누리당 경북도당등이 공동주최한 신라왕궁 특렬법 제정 시민토론회에서 국회 사무처 법제실에서 근무했던 조정씨의 진단을 눈여겨볼 필요가 있다.

조정씨는 신라왕궁복원 특별법의 법제화 가능성이 제로에 가깝다며 보다 현실적으로 접근할 필요성을 역설했다. 예산확보 측면등에서 단일한 특별법 제정이 이점이 있긴 하지만, 현실적인 대안이 되기는 어렵다는 것.

그는 경주를 대상으로 한 기존의 고도보존 및 육성특별법이 있다는 점을 들어, 고도보존및 육성 특별법이 문화재보호법에 대한 특별법이므로, 특별법에 대한 특별법을 제정하는것은 입법사례가 존재하지 않고, 법체계상의 이유로 입법단계에서 강한 반대에 직면할 것이 분명하다고 진단했다.
그는 “특별법 제정에 알레르기 반응을 보이는 국회의원들의 일반적인 입법성향에 비춰볼때 특별법에 대한 특별법으로 인식되는 순간 이 법안의 국회통과 가능성은 제로에 가깝다”고 주장했다.

경주특별법 제정...타지역 국회의원 호응 이끌어 내는 정치력 관건

   
▲ 나선화 문화재청장등이 참석한 가운데 2015년 3월20일 부여군에서 열린 백제왕도핵심유적복원정비사업 준비단 발족식 행사모습.  경주왕경핵심유적복원 정비특별법이 추진될 경우 이들 지역에서 특별법 제정요구가 터져 나올 가능성이 높다는 지적도 있다. 이렇게 되면 법제정이 어렵거나, 설령 법이 제정되더라도 실효성이 적을 것이라는 분석도 있다.

둘째, 경주만의 특별법제정에 타지역 국회의원들이 협력해 줄지 여부도 관건이다.
경주지역 국회의원의 정치력이 그만큼 중요해 지는 것으로도 볼수 있다.

경주시민들은 경주만을 위한 특별법이 필요하다며 경주의 특별한 위상을 거론한다.
한국을 대표하는 역사문화도시로서의 경주의 정체성으로 볼때 국내에서 존재가 확인된 유일한 고대왕궁 유적을 복원하는 입법이 반드시 필요하며, 신라왕경지구는 신라가 삼국을 통일해 한국문화의 원류를 형성한, 우리민족 정체성의 핵심요소를 구성하는 만큼 왕궁복원과 핵심유적 복원 정비는 국가적 차원에서 시급히 추진해야 할 사항이므로, 다른 무엇보다 특별법 법제화가 시급하다는 주장이다.

김석기 의원의 인식도 이와 유사하다.
김 의원은 “신라왕경 핵심유적 복원은 경주지역만의 문제가 아니라 원활히 사업이 완료된다면 국가의 문화위상을 높이는 것은 물론 문화관광자원으로 활용되어 우리나라의 국익에도 큰 도움이 될 수 있다”고 강조했다.

   
▲ 2009년 역사문화도시 조성 특별법 제정이 어려운 것으로 전망되자, 경주지역 시민사회는 역사문화도시 특별법 제정을 촉구하는 현수막을 대거 내걸기도 했다.
그러나 이같은 경주만의 특별한 위상을 강조하는 것이 타지역 국회의원에게 얼마만큼 공감을 이끌어 낼수 있을 지는 여전히 불확실하다.

먼저 고도보존특별법에서 경주와 함께 고도로 지정된 부여, 익산, 공주지역 국회의원들이 경주만의 특별법 제정에 끝까지 협력할지 여부에 대해서는 회의적인 시각이 적지 않다.  

특히 이들 지역에서도 2015년부터 경주와 유사한 백제왕도 핵심유적 복원정비 사업을 착수 했다는  점에서 경주만의 특별법 제정은 난관에 부딪힐 가능성이 높다는 분석도 만만치 않다. 

신라왕경 특별법이 제정될 경우 부여, 공주, 익산 등 다른지역의 고도가 동일한 특별법을 제정을 요구하는 것을 막을수 없고 , 결국은 4개의 특별법이 존재하게 되므로 제정단계에서 강한 반대논거로 작용할수 잇다는 것이다.

세째, 변화된 정치환경도 제정 가능성을 희박하게 전망하게 하는 요소로 지적된다.
신라왕경핵심유적복원정비사업은 박근혜 전대통령의 공약에서 출발했다
당시 집권여당인 새누리당 경북도당을 중심으로 신라왕경 핵심복원 정비 사업이 채택됐고, 연이어 특별법 제정을 추진했지만, 입법으로까지 이어지지 못했다.
청와대및 집권 여당 차원의 지대한 관심속에서도 쉽지 않았던 점을 감안하면, 지금처럼 변화된 정치구도에서 특별법 제정은 더욱더 어려워 진 것 아니냐는 분석이 만만치 않은 실정이다.

이때문에 일각에서는  특별법 제정에 역량을 투입하기 보다는 현재 진행되고 있는 월성복원등 각종 사업의 착실한 추진을 압박하는 것이 실효성이 더욱 클것이라는 주장도 내놓고 있다.
특별법 제정에 따른 불필요한 논란과 이에 따른 혼선이 발생할 경우 오히려 신라왕경핵심유적 복원정비 사업이 차질을 빚을 가능성이 크다는 것이다.

박근혜 전대통령때  시작한 신라왕경핵심유적 복원정비사업이라는 것도 실제로는 노무현 전대통령때 시작한 역사문화도시 조성사업 가운데 8개 핵심 사업을  한데 모아  추진하는 것에 불과하며, 역사문화도시 조성사업으로 지난 2006년부터 2013년까지 무려 1112억원을 투입했던 점을 감안하면  별도의 특별법 제정이 필요하지 않을수도 있다는 것이다.  
특히 문재인 대통령이 참여정부를 계승하고 있는 만큼 참여정부때 시작한 역사문화도시 조성사업의 핵심사업을 선별한 신라왕경핵심유적 복원정비사업의 원만하고 지속적인 추진을 위해 지역사회의 역량을 결집하는 것이 특별법 제정에 매달리는 것보다 오히려 실익이 크다는 주장이다.  

 

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